कागदोपत्री गाव, प्रत्यक्षात शहरी स्वरुप

सरकार नव्या श्रेणीवर करत आहे विचार

शहरं आणि नगरांसोबत आता गावांमध्येही शहरांसारख्या सुविधा पोहोचत आहेत. अधिक बिल्डअप एरिया, उपजीविकेसाठी शेतीवरील कमी होणारी निर्भरता आणि जलदगतीचे वाहतूक जाळे सर्वत्र पोहोचू लागले आहे. हे पाहता सरकार वर्तमान ‘ग्रामीण’ आणि ‘शहरी’ वर्गीकरणासोबत एक नवी श्रेणी निर्माण करण्यावर विचार करत आहे. याला ‘फंक्शनल अर्बन सेटलमेंट्स’ (कार्यात्मक शहरी वसाहती) ठरविण्याचा विचार सुरु आहे.

अनेक गावं आता शहरांसारखी

संयुक्त राष्ट्रसंघाच्या शहरीकरणाच्या सुविधांच्या प्रमाणावर आधारित एका अनुमानातून 2025 मध्ये भारताची जवळपास 64 टक्के लोकसंख्या शहरी वसाहतींमध्ये राहत होती असे कळते. हे प्रमाण सरकारच्या 36 टक्क्यांच्या अनुमानापेक्षा अधिक आहे. वर्तमानात शहरीकरणाची रुपरेषा दोन श्रेणींच्या अंतर्गत येत असल्याने हा आकडा चुकीचा ठरला आहे. जनगणनेवर आधारित शहर (5 हजारांहून अधिक लोकसंख्या) आणि वैधानिक शहर (नगरपालिका संस्थांसोबत) अशा दोन श्रेणी आहेत. परंतु हरियाणा, उत्तरप्रदेश, महाराष्ट्र, केरळ किंवा मध्यप्रदेशच्या शहरी क्षेत्रांनजीकच्या काही गावांची पाहणी केल्यावर तेथे सर्वाधिक शहरी ‘वैशिष्ट्यो’ असल्याचे कळून येईल.

शहरी स्थिती समजून घेण्याचा उद्देश

आवास आणि शहर विकास मंत्रालयाच्या अंतर्गत ‘नॅशनल इन्स्टीट्यूट ऑफ अर्बन अफेयर्स’च्या नव्या अध्ययनात ‘फंक्शनल अर्बन सेटलमेंट्स’ नावाच्या नव्या नॅशनल सेटलमेंट क्लासिफिकेशन फ्रेमवर्कची शिफारस करण्यात आली आहे. याचा उद्देश देशाच्या वेगाने बदलणाया शहरी स्थितीला योग्यप्रकारे समजून घेणे आहे, कारण शहरीकरणाचा एक मोठा हिस्सा अधिकृत स्वरुपात मान्यताप्राप्त वसाहती आणि शहरांच्या बाहेर होत आहे. या अध्ययनाला पंतप्रधानांचे मुख्य सचिव पी.के. मिश्रा यांनीच जारी केले आहे. शहरी सुविधा प्रदर्शित करणारी, परंतु ग्रामीण क्षेत्रांच्या रुपात शासन होत असलेली अशी अनेक क्षेत्रं आहेत. यामुळे शहरीकरणाचा भूगोल आणि शासन संरचनांदरम्यान महत्त्वपूर्ण अंतर निर्माण होते असे एका वरिष्ठ अधिकाऱ्याने सांगितले आहे. सरकारने मागील अर्थसंकल्पात सिटी इकोनॉमिक रीजन्ससाठी (सीईआर) आर्थिक मदतीची घोषणा देखील केली आहे. सीईआर कठोर प्रशासकीय मर्यादेत नसतात आणि रणनीतिक आर्थिक केंद्र म्हणून काम करण्यासाठी एकीकृत पुरवठासाखळी, कामगार उपलब्धता आणि आसपासच्या भागांना जोडतात.

डिग्री ऑफ अर्बनायजेशन फ्रेमवर्क

एनआययूएच्या अध्ययनाने केरळ आणि मध्यप्रदेशात सवत:च्या मॉडिफाइड ‘डिग्री ऑफ अर्बनायजेशन’ प्रेमवर्कच वापर करत वर्तमान वैधानिक आणि जनगणना वसाहतींच्या (स्टॅच्युटरी अँड सेंसस टाउन्स) व्यवस्थेच्या बाहेर शेकडो फंक्शनल अर्बन सेटलमेंट्सची ओळख पटविली आहे. केरळमध्ये 2025 मध्ये वैधानिक शहरांची (स्टॅच्युटरी टाउन) संख्या 63 वरून वाढत 93 झाली आहे. तर ट्रान्झिशन मॅट्रिक्सद्वारे 2011 मध्ये ओळख पटविण्यात आलेल्या 461 जनगणना वसाहतींपैकी (सेंसस टाउन) 77 ना नगरपालिकांमध्ये अपग्रेड करण्यात आले आणि 102 गावांना शहरी स्थानिक स्वराज्य संस्थांमध्ये सामील करण्यात आले आहे. हे केरळमध्ये फैलावलेले शहरीकरण आणि शहरी प्रशासनाच्या वाढत्या नेटवर्कला दर्शविते.

‘नाइट-टाइम लाइट’

प्रशासकीय मर्यादा आणि लोकसंख्येच्या आधारावर निश्चित करण्यात येणाऱ्या पद्धतींच्या उलट या नव्या मॅट्रिक्समध्ये उपग्रहीय सेंसरद्वारे प्राप्त प्रकाशयुक्त ठिकाणांचे लोकेशन अन् चमकच्या आधारावर शहराच्या फैलावाचा शोध घेण्यासाठी ‘नाइट-टाइम लाइट’ (एनटीएल) पद्धतींचा वापर करण्यात आला आहे. केंद्रीय मंत्रालय याचबरोबर टियर-2, 3, 4 आणि 5 शहरांसाठी एकसारखे वर्गीकरण अंतिम करत आहे, जेणेकरून शहरी केंद्रांचा आकार आणि भूमिकेच्या आधारावर वेगवेगळी धोरणे, गुंतवणूक आणि नियोजन करता येऊ शकेल. यात लोकसंख्येच्या आधारावर टियर-1 शहरांना तीन श्रेणीत विभागण्याचा प्रस्ताव देखील आहे.

भारतातील छुपे शहरीकरण

पंतप्रधानांच्या आर्थिक सल्लागार परिषदेकडून (ईएसी-पीएम) एक कार्यपत्र जारी करण्यात आले असून यात भारतात शहरीकरणाचा वास्तविक स्तर शासकीय आकडेवारीपेक्षा खूप अधिक असल्याचा तर्क देण्यात आला आहे. शहरीकरणाचा वास्तविक स्तर अधिक असल्याने ग्रामपंचायतींना शहरी समस्या म्हणजेच कचरा व्यवस्थापन, वाहतुकीच्या समस्येला सामोरे जावे लागते, ज्याकरता त्या पुरेशा प्रमाणात सक्षम नसल्याचे कार्यपत्रात म्हटले गेले आहे. ‘भारताचे छुपे शहकरीण आणि याचे धोरणात्मक निहितार्थ’ असे शीर्षक असलेल्या या संशोधनपत्राचे लेखन ईएसी-पीएमच्या सदस्य शमिका रवि आणि सल्लागार मनुज जोशी तसेच अपूर्व कुमार मिश्रा यांनी केले आहे. लाखो भारतीय अशा वस्तींमध्ये राहतात, जी नगर आणि शहरांप्रमाणे काम करतात, परंतु अधिकृत स्वरुपात ग्रामीण स्वरुपात वर्गीकृत असल्याचे यात म्हटले गेले आहे.

चर्चेला नवे महत्त्व

2011 च्या जनगणनेनुसार केवळ 31.1 टक्के भारतीय शहरी क्षेत्रांमध्ये राहत होते. परंतु या संशोधनपत्रात उपग्रह आधारित अनुमानांचा दाखला देण्यात आला असून यातून 2015 मध्ये भारताची 63 टक्के लोकसंख्या शहरी झाली होती असे कळते. प्रशासकीय वर्गीकरण आणि प्रत्यक्ष स्थितीमधील अंतर शासन, सार्वजनिक खर्च आणि पायाभूत सुविधा नियोजनाला विकृत करत असल्याचा इशारा या संशोधनपत्राच्या लेखकांनी दिला आहे. भारताच्या रजिस्टा जनरलनी दशकांदरम्यान तुलनात्मकता सुनिश्चित करण्यासाठी 2027 च्या जनगणनेसाठी शहरी क्षेत्रांची 2011 ची व्याख्या कायम ठेवण्याचा प्रस्ताव दिला असल्याने या चर्चेला नवे महत्त्व मिळाले आहे. परंतु भारताचा शहरी विकास 50 वर्षांपूर्वी तयार करण्यात आलेल्या शहरी-ग्रामीण व्याख्येपेक्षा अधिक वेगाने झाल्याचा युक्तिवाद या संशोधनपत्राच्या लेखकांचा आहे.

एग्लोमरेशन इंडेक्स

जागतिक बँकेचा एग्लोमरेशन  इंडेक्स (2015 मध्ये प्रकाशित) ज्याला अर्थतज्ञ उचिदा हिरोत्सुगु आणि एंड्य्रू नेल्सन यांनी विकसिलत केले होते, त्यानुसार 2010 च्या दशकात भारताची 55.3 टक्के लोकसंख्या पूर्वीपासून शहरासारख्या क्षेत्रांमध्ये राहत होती. यामुळे ‘छुपे शहरीकरण’ बऱ्याचअंशी कायदेशीर शहरी मर्यादांच्या बाहेर होते यावर प्रकाश पडला होता.

शहरं सर्वांसमोर तरीही छुपी का?

ईएसी-पीएमच्या संशोधनपत्राचा मुख्य तर्क भारतात शहरीकरणाचा वेग त्याच्या प्रशासकीय प्रणालींकडून शहर आणि नगराची मान्यता देण्याच्या वेगापेक्षा अधिक असल्याचा आहे. मानवी वस्तींना शहरी किंवा ग्रामीण स्वरुपात वर्गीकृत केल्याने शासन संरचना, योजनांसाठी पात्रता आणि सार्वजनिक साधनसामग्रीचे वितरण निर्धारित होते. तरीही शहरी वैशिष्ट्यां असलेली अनेक स्थानं (शेतीऐवजी कारखाने, दुकाने, कार्यालये, परिवहन, निर्माण किवा सेवा) अधिकृतपणे ग्रामीणच राहतात. ‘शहरी’ आणि ‘ग्रामीण’च्या चुकीच्या वर्गीकरणामुळे गंभीर परिणाम होतो. हा प्रकार लक्ष्यित धोरण निर्मितीला कमकुवत करते, सार्वजनिक साधनसामग्रीचे चुकीचे वितरण करते आणि भारताच्या शहरी परिवर्तनाच्या वास्तविक प्रमाणाला लपवित असल्याचे या संशोधनपत्रात म्हटले गेले आहे.

धोरणनिर्माते अनेकदा या चुकीच्या धारणेवर काम करतात की ‘ग्रामीण’ हा ‘गरीबी’चा पर्यायवाची शब्द आहे आणि त्यानुसार ग्रामीणच्या स्वरुपात व्याख्या झालेल्या सार्वजनिक वस्तूंच्या तरतुदीवर अधिक साधनसामग्री खर्च करतात. जनगणना स्वतंत्रपणे ‘जनगणना नगर’ची ओळख करत असते. तर राज्य सरकार वैधानिक शहरांना अधिसूचित करते. कुठल्याही वस्तीला जनगणना नगर तेव्हाच मानले जाते, जेव्हा त्याची लोकसंख्या 5 हजारांपेक्षा अधिक असेल, लोकसंख्या घनत्व 400 व्यक्ती प्रति चौरस किलोमीटरपेक्षा अधिक असेल आणि कमीतकमी 75 टक्के पुरुष कामकाजाची लोकसंख्या बिगरकृषी कार्यांमध्ये गुंतलेली असेल. तर अशा अनेक वस्ती शहरी क्षेत्रांच्या रुपात कार्य करत असूनही गावांच्या रुपात प्रशासित होतात. परिणामादाखल भारतात मोठ्या संख्येत अशी स्थानं आहेत, जी पाहताना शहरी वाटतात, शहरी पद्धतीने काम करतात आणि शहरी उत्पन्न प्राप्त करतात, परंतु कागदोपत्री ग्रामीण राहत असल्याचे या संशोधनपत्रात म्हटले गेले आहे.

भारतातील शहरी स्थिती

भारत किती शहरी आहे, याचे उत्तर तुम्ही कोणत्या व्याख्येचा वापर करता यावर निर्भर असते. ईएसी-पीएमच्या संशोधनपत्रानुसार 2011 च्या जनगणनेत अधिकृतपणे केवळ 31.0 टक्के भारतीयच शहरी होते. परंतु ग्लोबल ह्यूमन सेटलमेंट लेयरकडून प्राप्त उपग्रह आधारित मापनानुसार भारत 2015 पूर्वीच 63 टक्के शहरी होता. वर्तमान वर्गीकरण, जे प्रशासकीय व्याख्या आणि जनगणना मापदंडांच्या संयोजनाचा वापर करते, ते भारतातील शहरीकरणाचा वेग आणि प्रमाण समजून घेण्यास अपुरे आहे यात कुठलाच संशय नाही असे ईएसी-पीएमच्या संशोधनपत्रात म्हटले गेले आहे. त्यात केरळचे उदाहरण देण्यात आले आहे. राज्यात वैधानिक शहरीकरण जवळपास 54 टक्के अनुमानित आहे, तर भौगोलिक स्वरुपात ओळख पटविण्यात आलेल्या वस्तींना सामील केल्यास हा आकडा वाढून जवळपास 81 टक्के होतो.

छुपे शहरीकरण शासनाची समस्या

शहरीकरणाच्या कमी गणनेचा धोरणनिर्मिती, अंमलबजावणीवर प्रतिकूल प्रभाव पडतो असे ईएसी-पीएमच्या संशोधनपत्राच्या लेखकांचा दावा आहे. भारतात वेगाने विकसित होणाऱ्या अनेक वस्त्या आजही ग्रामीण प्रशासनासाठी स्थापन पंचायतींकडून शासित आहेत, तर त्यांना वाहतूक कोंडी, सांडपाणी प्रक्रिया, कचरा व्यवस्थापन आणि घरांची मागणी यासारख्या शहरी आव्हानांना तोंड द्यावे लागते. याचमुळे त्यांना अशा शहरी शासन संस्थांची आवश्यकता आहे, ज्यांच्याकडे वाहतूक, स्वच्छता, कचरा व्यवस्थापन, आवास यासारख्या मुद्द्यांना हाताळण्याचे अधिकार आणि साधनसामग्री असेल.

उमाकांत कुलकर्णी